Huit ans après la légalisation, le cannabis sud-africain attend toujours son marché légal

Près de huit ans après la décision de la Cour constitutionnelle autorisant la culture et la possession de cannabis à usage privé, l’Afrique du Sud peine toujours à mettre en place un cadre réglementaire cohérent pour son industrie. Pendant que le marché continue de se développer dans une zone grise, les entreprises ayant investi dans les filières autorisées dénoncent l’absence de débouchés légaux clairement définis.

Le gouvernement travaille depuis plusieurs années sur le Plan directeur national sur le cannabis, un programme destiné à structurer et à formaliser un secteur déjà bien implanté. Malgré de multiples consultations et un consensus politique relativement large sur la nécessité d’une réforme, les mesures concrètes tardent à se matérialiser.

Pour de nombreux acteurs du secteur, le problème n’est plus l’identification des solutions, mais leur application. Les principales orientations sont connues, les recommandations ont été formulées et les mécanismes réglementaires ont été largement débattus. Reste désormais à les traduire en dispositions opérationnelles.

Cette impatience s’est récemment illustrée par une lettre ouverte adressée aux autorités sud-africaines par le juriste spécialisé Charl Botha et relayée par Cannabiz Africa. S’appuyant sur plus de deux années de contributions techniques, de mémorandums et de propositions réglementaires, il estime que l’écart entre les annonces politiques et leur mise en œuvre commence à produire des effets économiques tangibles pour les entreprises du secteur.

« L’Afrique du Sud a atteint un point où la mise en œuvre devrait désormais bénéficier de la même attention que celle accordée à la consultation et à l’élaboration des politiques. La question qui se pose de plus en plus dans l’ensemble du secteur est de savoir quand tout ce travail commencera à se traduire par des résultats visibles. »

Une économie du cannabis de plusieurs milliards de rands existe déjà

Le débat sud-africain sur le cannabis présente une particularité : l’enjeu n’est pas de faire émerger un marché, mais de réguler une activité économique qui existe déjà à grande échelle.

Lors de récentes auditions parlementaires, plusieurs estimations ont été avancées concernant la valeur du secteur. Les autorités évoquent un marché pouvant atteindre 28 milliards de rands (environ 1,4 milliard d’euros), même si les chiffres varient selon les interlocuteurs et les méthodologies retenues. Cette absence de données consolidées complique l’évaluation précise du poids économique du cannabis et, par extension, la définition des politiques publiques à mettre en place.

Devant la commission parlementaire compétente, Ncumisa Mcata-Mhlauli, directrice des industries agroalimentaires et forestières au sein du ministère du Commerce, de l’Industrie et de la Concurrence (DTIC), a indiqué que le gouvernement visait une croissance annuelle de 10% du secteur. Elle a évalué les revenus de l’industrie formelle à environ 5,5 milliards de rands par an, tout en reconnaissant que l’activité réelle dépasse largement ce périmètre.

Les estimations de Charl Botha dessinent un marché encore plus important. Selon son analyse, le commerce de détail du cannabis représenterait à lui seul entre 9 et 10 milliards de rands par an. Il estime qu’environ 550 tonnes de fleurs de cannabis transitent chaque année par un réseau composé d’environ 8 500 points de vente et 2 500 clubs cannabiques.

« La question est de savoir comment intégrer un marché existant de plusieurs milliards de rands dans l’économie formelle, imposable et réglementée », affirme Botha.

Les limites de la dépénalisation

Les origines de la situation actuelle remontent à la décision historique de la Cour constitutionnelle de 2018, qui a établi le droit des adultes à cultiver et à posséder du cannabis pour leur usage personnel.

Si cette décision a marqué un tournant juridique majeur, elle n’a pas pour autant établi un marché commercial réglementé. Aujourd’hui, les Sud-africains peuvent cultiver légalement du cannabis chez eux, mais ne disposent toujours pas de canaux d’achat clairement légaux, ce qui a forcément contribué à l’essor d’un important marché gris.

Certaines entreprises ont tenté d’opérer en s’appuyant sur des interprétations de l’article 21 de la loi sur les médicaments et les substances apparentées, qui permet aux médecins de demander l’accès à des médicaments non homologués, y compris le cannabis, pour des patients. Ces autorisations sont toutefois spécifiques à chaque patient et n’ont jamais été destinées à servir de licences commerciales de vente au détail.

Il en résulte un environnement juridique qui reste très ambigu. John Jeffery, chef de projet du programme gouvernemental sur le cannabis, a reconnu ces difficultés lors de débats parlementaires plus tôt cette année.

« La situation juridique n’est pas souhaitable. Elle est assez confuse. »

Pour les opérateurs médicaux agréés qui ont investi dans des installations, des systèmes de conformité et des autorisations réglementaires, l’absence d’un marché intérieur clair est devenue particulièrement problématique. Pendant ce temps, les entreprises opérant en dehors des réglementations officielles continuent de répondre à la demande sans avoir à supporter les mêmes coûts de mise en conformité.

Le Plan directeur national sur le cannabis promet un avenir réglementé

Face à ces défis, le gouvernement a passé des années à élaborer le Plan directeur national sur le cannabis, approuvé pour la première fois par le Conseil des ministres en 2019.

Initialement géré par le ministère de l’Agriculture, le projet a été transféré au DTIC en 2024, les autorités cherchant à centraliser la supervision dans le cadre d’une stratégie de développement commercial. Le plan a également reçu le soutien du président Cyril Ramaphosa, qui a déclaré dans son discours sur l’état de la nation de 2025 : « Nous voulons que l’Afrique du Sud soit à la pointe de la production commerciale de chanvre et de cannabis ».

Comme le rappelle Business of Cannabis, le Plan directeur s’articule autour de neuf piliers, couvrant des domaines tels que la réglementation, la recherche, l’approvisionnement en semences, le développement du marché, la fabrication, l’éducation et le soutien aux entreprises. Dix ministères différents participent à sa mise en œuvre.

La stratégie vise in fine à créer des opportunités dans plusieurs secteurs, notamment le cannabis médical, la fibre de chanvre, les produits alimentaires et les cosmétiques. Elle offre aussi aux cultivateurs existants et aux producteurs traditionnels des voies d’accès à l’économie réglementée.

Selon M. Botha, de nombreux producteurs restent en dehors du cadre légal non pas parce qu’ils s’opposent à la réglementation, mais parce qu’il n’existe aucune voie pratique leur permettant d’y participer.

« Une grande partie de la culture existante reste totalement en dehors du système légal. Ces producteurs ne refusent pas de rejoindre l’espace réglementé, il n’y a tout simplement pas de porte accessible par laquelle ils pourraient passer. »

La mise en œuvre reste la pièce manquante

Malgré l’ambition du Plan directeur, les acteurs du secteur avertissent de plus en plus que les documents politiques ne suffiront pas à eux seuls à créer un marché fonctionnel.

La Politique de commercialisation du chanvre et du cannabis, considérée comme un élément clé de la stratégie du gouvernement, attend toujours l’approbation du Conseil des ministres. Plus important encore, le futur projet de loi sur le cannabis, qui fournirait le fondement législatif nécessaire à la mise en œuvre d’un grand nombre de ces propositions, ne devrait pas être présenté au Parlement avant mi-2027.

Ce calendrier devient difficile à accepter pour de nombreuses entreprises.

La récente lettre de Botha met en avant plusieurs propositions restées sans réponse, notamment un cadre pour 100 sites pilotes destinés à générer des données sur la conformité, la traçabilité et la santé publique sans coût pour le gouvernement. D’autres contributions incluent des recommandations concernant l’emballage, l’étiquetage, la traçabilité des produits et l’intégration des systèmes de connaissances autochtones dans les futures réglementations.

Dans le même temps, les entreprises de cannabis titulaires d’une licence continuent de se heurter à des obstacles pratiques. Beaucoup ont du mal à accéder aux services bancaires, aux prestataires de paiement, aux produits d’assurance et aux capitaux d’investissement, même lorsqu’elles opèrent dans le respect de la réglementation en vigueur.

« Un cadre moderne pour le cannabis doit être évalué non seulement à l’aune de la législation et des politiques, mais aussi à celle de la capacité des acteurs légitimes à accéder aux infrastructures commerciales essentielles, notamment les services bancaires, les systèmes de paiement, l’assurance et les capitaux d’investissement. »

Alors que la frustration grandit, certaines parties prenantes ont commencé à se tourner vers les tribunaux afin d’accélérer la réforme. Selon Botha, les litiges constitutionnels en cours reflètent un sentiment plus général au sein du secteur selon lequel la consultation a atteint ses limites.

L’Afrique du Sud dispose déjà d’une économie du cannabis importante, d’une solide expertise en matière de culture, d’une demande des consommateurs et d’un large soutien politique en faveur de la réforme. Le débat constitutionnel est en grande partie réglé et l’orientation politique a été définie.

Ce qui reste incertain, c’est de savoir si le gouvernement sera en mesure de mettre en place la réglementation nécessaire pour concrétiser ces ambitions.

Comme l’a résumé Botha : « Le débat constitutionnel est clos. L’orientation politique est claire. Il ne reste plus qu’à passer à l’action. »